NAAR EEN GEVARIEERDE ARBEIDSMARKT

Het recht op passende arbeid

Douwe van Houten

Ooit heb ik de Commissie Het Werkend Perspectief gesuggereerd haar naam te veranderen in Commissie Gevarieerde Arbeidsmarkt. Dat leek me een passender naam. Immers, een gevarieerde arbeidsmarkt is een arbeidsmarkt waarop in principe plaats is voor iedereen. Ik spreek dan ook niet over aangepast werk. Het gaat me om passende arbeid, rekening houdend met de mogelijkheden en beperkingen die een werknemer heeft. Nadrukkelijk in deze volgorde: eerst de mogelijkheden, dan pas de beperkingen.

Uniek

Op het terrein van de WAO ligt doorgaans een zwaar accent op wat mensen niet (meer) kunnen. Naarmate de arbeidsmarkt hogere eisen stelt aan werknemers, neemt het aantal arbeidsgehandicapten (de term in de Wet op de (re)integratie arbeidsgehandicapten, de Wet Rea) toe. Die eisen zijn heden ten dage in Nederland bijzonder hoog. We hebben dan ook bijna één miljoen arbeidsgehandicapten. Op een arbeidsmarkt met ruim zeven miljoen werkenden zijn dat er opmerkelijk veel. Wat dat betreft is de Nederlandse verzorgingsstaat uniek. De hierdoor opgeroepen WAO-problematiek staat al geruime tijd op de politieke agenda. Het onderwerp ligt politiek en maatschappelijk uiterst gevoelig. Er wordt veel belang gehecht aan arbeidsparticipatie. Wie niet werkt stelt weinig voor. En dan ook nog je hand ophouden voor een royale uitkering... Een soort vlek-op-vlekgebeuren, waarbij weinig ruimte blijft voor eigenwaarde. Voor mij is dan de vraag aan de orde in hoeverre de arbeidsmarkt ruimte maakt voor mensen waar ‘iets mee is’. Dat valt bar tegen. De hier gebundelde interviews bevestigen dat.

Het scheppen van een passende plaats op de arbeidsmarkt is bovenal een taai ongerief. Je kunt ook zeggen dat het topsport is. Naast negatieve beeldvorming van arbeidsgehandicapten komt dat bovenal door de hoge eisen die de arbeidsmarkt stelt. Vandaar mijn pleidooi voor een gevarieerde arbeidsmarkt. Dat is een arbeidsmarkt die uitgaat van diversiteit en gelijkwaardigheid. Het uitgangspunt is dat iedere burger recht heeft op passende arbeid. Het recht op passende arbeid zie ik daarbij als mensenrecht. Maar in hoeverre kunnen mensen met een handicap of chronische ziekte een beroep doen op een recht op arbeidsparticipatie?

Mensenrecht

Het recht op arbeid staat al verwoord in de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens van de Verenigde Naties uit 1948. Artikel 21 lid 1 luidt: ‘Een ieder heeft recht op arbeid, op vrije keuze van beroep, op rechtvaardige en gunstige arbeidsvoorwaarden en op bescherming tegen werkloosheid.’ In het concept handvest van de fundamentele rechten van de Europese Unie uit het verdrag van Nice van 7 december 2000 luidt artikel 15: ‘To earn a living, everyone has the right to a freely choosen occupation.’ Gelet op de Nederlandse WAO-problematiek, kan het geen kwaad veelvuldig naar deze artikelen te verwijzen. Het gaat niet om gunsten of om welwillende werkgevers. Burgers hebben recht op arbeid. Wat mij betreft: recht op passende arbeid.

Daarbij ga ik uit van gelijkwaardig burgerschap. In Nederland wordt nogal eens uitgegaan van eerste- en tweederangsburgers. Als je niet gezond bent en geen baan hebt, hoor je al snel tot de tweede categorie. Je voldoet niet aan de gangbare standaard. Conform de systematiek van de Nederlandse verzorgingsstaat word je dan ondergebracht binnen de geëigende beleidscategorie van het sociale zekerheidsstelsel. In dit geval die van de arbeidsgehandicapten. Het werken met beleidsclassificaties is een intrinsiek kenmerk van verzorgingsstaten. Meer dan eens houdt dat in dat je je eigen identiteit verliest.

Je bent een arbeidsgehandicapte. Andere karakteristieken doen minder ter zake. En voor je het weet ben je een tweederangs burger.

T.H. Marshall sprak in zijn befaamde lezing ‘Citizenship and Social Class’ in 1949 over sociale rechten. Het ging hem daarbij met name om deelname aan het maatschappelijk verkeer. Dat wil zeggen om sociale participatie. Ook dat is een mensenrecht. In de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens is dat opgenomen in artikel 25. Bij Marshall ging het om mensen die niet uit arbeid een inkomen kunnen verwerven. Bij hem staan arbeidsparticipatie en sociale participatie los van elkaar. De afgelopen tien à vijftien jaar wordt arbeidsparticipatie meer en meer als voorwaarde voor sociale participatie beschouwt. Wie aan de kant staat, telt niet mee.

Paradox

En zoals gezegd, er staan nogal wat mensen aan de kant. Dat feit is genoegzaam bekend. Minder bekend is om wie het nu eigenlijk gaat. Uitgaande van de regelingen binnen de sociale zekerheid gaat het om:

Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering (WAO): 766.000
Wet arbeidsongeschiktheidsverzekering zelfstandigen (WAZ): 57.000
Wet arbeidsongeschiktheidsvoorziening jonggehandicapten (Wajong):
127.000 - Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werknemers: 90.000
Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte gewezen zelfstandigen: 3.000
Totaal: 972.000

Daarnaast doen 179.000 ouderen een beroep op een VUT-regeling, krijgen 363.000 mensen een uitkering op basis van de Algemene bijstandswet (ABW), en 189.000 mensen een uitkering op grond van de Werkloosheidswet (WW). Bij elkaar zo’n 1,7 miljoen Nederlanders jonger dan 65 jaar. Als we daar de ruim 2,3 miljoen AOW-ers bij optellen, dan komt het totaal op dik vier miljoen. Dus een kwart van de Nederlanders is afhankelijk van een uitkering. (Cijfers CBS 2002, SCP 2002.)

Als zodanig is dat een opmerkelijke prestatie. Bij de opbouw van de verzorgingsstaat is er nooit van uit gegaan dat er zoveel mensen een beroep op zouden doen. Echter, wat als het succes van de verzorgingsstaat kan worden beschouwd, wordt meer en meer als probleem beschouwd. Arbeidsongeschiktheid staat daarbij bovenaan op de agenda. Het gaat me dan primair om de vraag waarom er in Nederland zoveel mensen arbeidsongeschikt worden verklaard. Er is geen aanleiding om te veronderstellen dat mensen in Nederland zoveel ongezonder zijn dan in ons omringende landen. Het zal dus wel moeten gaan om de eisen van de vrije markt of om de luxe van de Nederlandse verzorgingsstaat. Het percentage arbeidsonge- schikten in de Verenigde Staten is aanzienlijk lager. We hebben daar te maken met een harder kapitalisme. Maar ook met het nagenoeg ontbreken van een federaal verzorgingsstaatregime. En ook met de Americans with Disabilities Act (ADA). Deze wet stelt discriminatie op basis van handicap of chronische ziekte strafbaar, ook op de arbeidsmarkt.

De arbeidsparticipatie van mensen met een handicap of chronische ziekte is in de Verenigde Staten dan ook veel hoger dan in Nederland. Wellicht heeft dat te maken met een merkwaardige paradox van de Nederlandse verzorgingsstaat. De voorzieningen zijn kwalitatief hoogstaand, maar als je er gebruik van moet maken word je vrij snel gemarginaliseerd tot tweederangs burger. Hoe je het ook wendt of keert: die bijna één miljoen arbeidsongeschikten hebben nauwelijks aanspraak op gelijkwaardig burgerschap.

Tweedeling

Op 1 juli 1998 is de Wet op de (re)integratie arbeidsgehandicapten (Wet Rea) in werking getreden. Deze wet beoogt de toename van arbeidsparticipatie door arbeidsgehandicapten. Bij de uitvoering van de wet ligt een zwaar accent op de subsidiëring van werkgevers die arbeidsgehandicapten in dienst nemen. Ter ondersteuning van de implementatie van deze wet heeft het Ministerie van Sociale Zaken & Werkgelegenheid de Commissie Het Werkend Perspectief geïnstalleerd. Jaarlijks kent deze commissie de prijs Kroon op het Werk toe aan werkgevers of instanties die zich sterk hebben ingezet voor de bevordering van arbeidsparticipatie van arbeidsgehandicapten. Uit de evaluatie van de Wet Rea blijkt dat het aantal plaatsingen tot op heden bescheiden is.

De Commissie heeft zich niet uitgelaten over de kwaliteit van de bestaande arbeidsmarkt. Die arbeidsmarkt vraagt om standaardwerknemers die zich volledig willen en kunnen inzetten. Het gevolg is dat de arbeidsmarkt selectief toegankelijk is. Voor mensen waar iets mee is, is er geen plek. Of er moet een aangepaste werkplek worden gecreëerd. Werkgevers die dat doen krijgen dan loonkostensubsidies. In feite komt dit erop neer op een tweedeling tussen eerste- en tweederangs werknemers. Werkende arbeidsgehandicapten zijn dan tweederangs werknemers en de werkgever wordt daarvoor gecompenseerd.

De bestaande arbeidsmarkt wordt niet ter discussie gesteld. Voor de notie dat iedereen recht heeft op passend werk is geen ruimte. Of beter gezegd, die ruimte is niet opgeëist. Als er onvoldoende passende arbeid wordt aangeboden, is er de facto sprake van arbeidsdiscriminatie. Of die kan worden bestreden met de Wet gelijke behandeling op grond van handicap en chronische ziekte (WGBG/Cz) - door de Tweede Kamer in 2002 met algemene stemmen aangenomen - moet wat mij betreft nog blijken. Immers, in zeker opzicht is de arbeidsmarkt zelf gehandicapt of op z’n minst een disabling environment. Er worden te weinig banen aangeboden voor mensen met een chronische ziekte of handicap. De jure kan alleen van discriminatie worden gesproken als iemand op oneigenlijke gronden een baan wordt onthouden.

In de achter ons liggende periode hebben we kunnen zien dat de arbeidsmarkt best in staat is meer passende arbeid aan te bieden. Ik denk met name aan deeltijdbanen voor vrouwen met zorgverplichtingen. Weliswaar zijn dat voor een groot deel banen aan de onderkant van de arbeidsmarkt. Uiteindelijk ook een soort tweederangs banen. Echte banen zijn fulltime. Toch heeft de arbeidsmarkt die flexibiliteit wel weten op te brengen. Ja, in die periode ging het met de economie aanzienlijk beter dan nu.

In de WGBG/Cz wordt in de Memorie van Toelichting gesproken over ‘doeltreffende aanpassingen (...) die mensen met een handicap of chronische ziekte in staat moet stellen op voet van gelijkheid te participeren in de samenleving’ (p 8). Er kan van worden uitgegaan dat dit ook de arbeidsmarkt betreft. Dat komt erop neer dat ongelijke gevallen ongelijk behandeld moeten worden om meer gelijkwaardigheid te bewerkstelligen. In de kern gaat het bij diversiteitsbeleid daarom. En dan gaat het niet alleen om het aanpassen van bestaande banen, maar ook om het scheppen van passende nieuwe banen.

Indirect zou dat kunnen worden afgedwongen met artikel 5 van de Wet Rea. Daarin is de mogelijkheid van een quotumverplichting opgenomen. Bij Algemene Maatregel van Bestuur kan worden aangegeven aan welk percentage arbeidsgehandicapten werkgevers gebonden zijn. Als je daar onder blijft, dan zul je moeten zorgen voor meer doeltreffende aanpassingen danwel meer passende banen. De bevindingen met de Wet Samen, waarin het gaat om allochtone werknemers, zijn wat dit betreft echter nogal teleurstellend. En dat geldt ook voor het personeel van de rijksoverheid.

Gevarieerd

Het centrale probleem dat ik hier aan de orde stel, is dat er binnen de bestaande arbeidsmarkt zo bijzonder weinig ruimte is voor flexibiliteit en diversiteit. Mensen met een handicap of chronische ziekte worden daar nogal door gehandicapt. Een zeer positief punt uit de Wet Rea is dat de bewijslast dat er niet gediscrimineerd is, bij de werkgever ligt. Probleem is dat het hier gaat om het bestaande aanbod van banen, al dan niet met doeltreffende aanpassingen. Maar zouden die doeltreffende aanpassingen ook niet betrekking kunnen hebben op de arbeidsmarkt als geheel? Kan het aanbieden van voldoende passende banen niet als doeltreffende aanpassing worden gezien?

Maar wie is dan de adressant? Uiteindelijk toch de staat, met haar morele verplichting kwetsbare burgers te beschermen? In de Wet Rea wordt daar niet over gerept. Het uitgangspunt is dat het schadelijk is voor mensen om langdurig buiten het arbeidsproces te staan. De conclusie dat de overheid de arbeidsmarkt verplicht te zorgen voor voldoende passende banen is niet getrokken. Er is hoe dan ook niet nagedacht over een structurele oplossing. Het probleem van de arbeidsgehandicapten wordt eigenlijk nogal geïndividualiseerd. En voor een deel ook nog verkeerd gedefinieerd.

Het individualiseren van problemen van mensen met een handicap of chronische ziekte is zeer gebruikelijk. Het maakt nogal wat uit of je per sollicitatie kijkt of sprake is van discriminatie, of dat je nagaat of de arbeidsmarkt als zodanig, structureel discrimineert. Dat laatste is het geval als de arbeidsmarkt te weinig passende banen aanbiedt. Bijvoorbeeld als er te weinig banen worden aangeboden die je kunt uitoefenen met wat minder energie. Zelfs voor iemand die maar één uur per dag effectief kan werken, zou er een werkplek beschikbaar moeten zijn. Dat betekent diversiteitsbeleid.

Dan hebben we het over een gevarieerde arbeidsmarkt waarbinnen plaats is voor iedereen. Het probleem is dat die gevarieerde arbeidsmarkt er niet is. Er is te weinig passende arbeid. Werknemers waar iets mee is worden al snel als kneusjes weggezet. En als je dan toch weer aan de slag wil, dan moet je dat zelf maar voor elkaar zien te krijgen. Wat dat betreft zijn de interviews in dit boek overduidelijk. Deze mensen zijn hun eigen disability managers. Dit ondanks de karakteristieken van de arbeidsmarkt en de systeemlogica van de verzorgingsstaat.

Het zorgen voor aangepast werk is feitelijk de omgekeerde wereld. Eerst richt je een bedrijf in voor standaardwerknemers. Dat levert een disabling environment op. Dan blijkt dat voor mensen waar iets mee is er een apart arrangement moet worden ingericht. Daarvoor heb je dan een aparte functionaris voor nodig die wat enabling nissen moet aanbrengen. Misschien is het toch handiger vooraf zorg te dragen voor een enabling environment. Dan heb je die functionaris niet nodig en kan iedereen aan de slag.

Zorgend ondernemerschap

Een pluspunt van de Commissie Het Werkend Perspectief is dat de prijs Kroon op het Werk een bottom up strategie stimuleert. Het gaat er heel concreet om te laten zien dat het anders kan. Daarbij speelt het tegengaan van negatieve beeldvorming een belangrijke rol. Dat kan worden gedaan door het in kaart brengen van goede praktijken. Diversiteitsbeleid kan het best vorm krijgen door experimenteerruimte te maken. Daarom ook hecht ik er meer aan dat ongelijke gevallen ongelijk behandeld worden dan dat gelijke gevallen gelijk behandeld worden. De gevarieerde arbeidsmarkt vraagt om eigen speelruimtes. Uit de interviews blijkt dat deze vaak bevochten moeten worden. Dan moet je sterk in je schoenen staan, en dat staan arbeidsgehandicapten doorgaans nu net niet.

Er ligt nog een gemiste kans. Binnen een ander ministerie, te weten dat van Economische Zaken, is gewerkt aan de notie van Maatschappelijk Verantwoord Ondernemen (MVO). Opmerkelijk genoeg communiceert dit ministerie daar niet over met het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en kennelijk ook niet met het Ministerie van Volksgezondheid. Als het gaat om MVO, dan wordt wel gesproken over het in dienst nemen van allochtone werknemers en het in dienst houden van oudere werknemers. Maar geen woord over arbeidsgehandicapten.

Dat is vreemd. Bij MVO gaat het om profit, people en planet. People staat daarbij voor politiek maatschappelijk rendement. Het gaat dan om zorgend ondernemerschap. Dat daarbij verwezen wordt naar zorg voor allochtone en oudere werknemers ligt voor de hand. Maar waarom niet naar arbeidsgehandicapten? Waarschijnlijk gewoon niet aan gedacht.

Desalniettemin: van harte aanbevolen. Het lijkt me dat maatschappelijk verantwoord ondernemen bij uitstek inhoudt dat ondernemers passende arbeid voor arbeidsgehandicapten aanbiedt. Ook hierbij gaat het immers om het behoud van human capital. Dus ook om politiek maatschappelijk rendement.

Dat vraagt om maatwerk. Mensen verschillen en dat geldt ook voor arbeidsgehandicapten. Het principe van passende arbeid houdt in dat mensen worden gerespecteerd zoals ze zijn. De Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling (RMO) heeft bepleit dat werkgevers aansluiten bij het bestaan dat werknemers leiden. Dan gaat het er niet om wat mensen niet kunnen, maar om wat ze wel kunnen. Dit aansluitend bij het bestaansproject of biografie van de betrokkene.

Als het gaat om maatschappelijk verantwoordelijkheidsgevoel, dan ligt het voor de hand dat werkgevers op voorhand rekening houden met de diversiteit van werknemers. Dat ze er zorg voor dragen dat er een plek is voor iedereen. Ook dat is bij uitstek een bottom up strategie. Het sluit goed aan bij de Kroon op het Werk filosofie. Laat zien dat het anders kan. Geef ruimte aan arbeidsgehandicapten. Motiveer, stimuleer, daag uit of verlok. Ja, dan moet de logica van de bestaande arbeidsmarkt even tussen haken worden gezet. De waarde ligt in het beschikbare menselijke kapitaal. Arbeidsgehandicapt of niet. Ik denk dat arbeidsgehandicapten er bovenal bij gebaat zijn dat ze worden gerespecteerd zoals ze zijn.

Douwe van Houten is hoogleraar Sociaal Beleid en Organisatie aan de Universiteit voor Humanistiek te Utrecht en lid van het College van Advies van de Chronisch zieken en Gehandicapten Raad Nederland (CG-Raad).